Увеличение количества форумов, вырабатывающих торговые правила, несет в себе ряд рисков для управленческой функции Всемирной торговой организации. Вернувшись с Всемирного экономического форума в Давосе, Генеральный директор Всемирной торговой организации (ВТО) Роберто Азеведу сообщил о царящем среди представителей правительств и компаний энтузиазме относительно сотрудничества с ВТО. Несмотря на отсутствие среди членов ВТО консенсуса о продлении Повестки дня переговоров раунда Доха, Азеведу подтвердил открытость в обсуждении неразрешенных вопросов раунда со всеми членами организации, представителями бизнеса и гражданского общества в рамках женевского политического процесса, «характеризующегося более интенсивным политическим руководством». Тем временем крупнейшие страны-члены ВТО направляют свои усилия на переговоры вне рамок многосторонней торговой системы. В связи с этим возникает вопрос: как ВТО преодолеет эру преференциальных и мегарегиональных торговых соглашений? Иными словами: как продолжающаяся фрагментация глобальной торговой системы на двусторонние и региональные блоки, основанные на существующих базовых многосторонних правилах, повлияет на функции ВТО в управлении глобальной торговлей? В этой статье я поделюсь своим видением того, как текущая тенденция заключения преференциальных торговых соглашений может повлиять на прозрачность и диалог между странами, рассмотрение споров и переговоры в рамках ВТО. Вместо того чтобы предсказывать институциональное и политическое будущее организации, я представлю информацию для размышлений и участия в продолжающихся дискуссиях о преимуществах и проблемах многосторонней торговли в 21-м веке. По моему мнению, хотя управленческая функция ВТО сохранит свою важность для глобальной торговой системы, в особенности для государств с незначительными объемами торговли, для которых эта функция является глобальным общественным благом, они могут пострадать по мере того, как управление торговлей переживает эру преференциальных соглашений. Хотя управленческая функция ВТО сохранит свою важность для глобальной торговой системы, в особенности для государств с незначительными объемами торговли, они могут пострадать по мере того, как управление торговлей переживает эру преференциальных соглашений. В основу проведенного исследования легли 104 интервью с лицами, связанными с выработкой торговой политики в Бразилии, Канаде, Китае, ЕС, ЮАР, США, а также с торговыми делегатами в Женеве в период с марта 2014 г. по апрель 2015 года. Совместно с профессором Энн Кейплинг из Мельбурнского университета мы опросили торговых чиновников, ученых, членов профсоюзов, представителей бизнеса и гражданского общества, чтобы узнать их мнение о ВТО и будущем системы управления многосторонней торговлей. Проект финансировался Советом по научным исследованиям Австралии. Прозрачность и диалог Обеспечение прозрачности и диалога между торгующими государствами является ключевой функцией ВТО в сфере управления глобальной торговлей. Механизм обзора торговой политики ВТО используется для периодической оценки торгово-политических мер, принимаемых индивидуальными членами организации. Кроме того, торговые чиновники, работающие в представительствах своих стран при ВТО в Женеве, поддерживают рабочие отношения на ежедневной основе, что позволяет им обсуждать глобальные экономические события и потенциальные торговые меры реагирования. В ходе интервью специалисты-практики подтвердили, что близкое общение и взаимодействие через торговые представительства членов ВТО в Женеве бесценно для формулирования торговой политики на международном и национальном уровнях. Непрерывное взаимодействие членов торговых сообществ воздействует на уровень доверия и добросовестности, которые необходимы для успешного международного сотрудничества. В эпоху все большего количества глобальных торговых правил механизм обзора торговой политики будет становиться все более важным. Это в особенности относится к государствам, не владеющим институциональным потенциалом или уровнем организации частного сектора, которые необходимы для того, чтобы оставаться в курсе развития торговой политики в ключевых странах-партнерах по экспорту. Кроме того, в Женеве проходит самый эффективный диалог среди торговых сообществ. Даже в условиях явного различия в количестве персонала среди представительств стран при ВТО, единый форум для политического диалога позволяет собрать глобальное торговое сообщество в одном месте. Тем не менее участники опроса отметили, что даже обеспеченные страны сегодня выделяют меньше персонала для работы в многосторонней организации, так как преференциальные соглашения требуют большого количества человеческих и финансовых ресурсов. Опытные переговорщики предупреждают, что качество представительства в Женеве зависит не только от количества, но и от подготовки и знаний сотрудников. Существует риск, что в эпоху преференциальных соглашений страны перестанут посылать своих лучших и выдающихся специалистов на работу в Женеву. Качество диалога и обмена опытом среди участников глобального торгового сообщества может впоследствии снизиться по мере утечки мозгов и финансов в сферу переговоров о преференциальных торговых соглашениях. Участники опроса отметили, что даже обеспеченные страны сегодня выделяют меньше персонала для работы в многосторонней организации, так как преференциальные соглашения требуют большого количества человеческих и финансовых ресурсов Разрешение торговых споров Механизм разрешения споров является одним из главных достижений ВТО. Торговые споры между странами могут разрешаться в рамках процесса, теоретически открытого для всех членов ВТО. Гарантией выполнения принятых Органом по разрешению споров решений является возможность применения санкций. Несмотря на распространенность преференциальных торговых соглашений, энтузиазм членов организации в отношении механизма разрешения споров ВТО до настоящего времени не убавился. Такой энтузиазм может как минимум частично происходить из институциональных ограничений преференциальных торговых соглашений, особенно в том, что касается разрешения торговых споров. Хотя преференциальные договоренности содержат положения о разрешении споров, которые зачастую основываются на механизме разрешения споров ВТО, многие из них не создают институциональной архитектуры, обеспечивающей поддержку ежедневной работы торговых судов. Некоторые участники опроса заметили, что преференциальным соглашениям не хватает административной и процессуальной инфраструктуры, необходимой для эффективного, справедливого и прозрачного разрешения торговых споров. В течение одного года Секретариат ВТО может рассмотреть примерно 12 споров в сфере многосторонней торговли. Долгое рассмотрение споров в ВТО связано с нагрузкой на человеческие и финансовые ресурсы. Эти факты указывают на центральную роль функции разрешения споров ВТО в области управления глобальной торговлей. Долгое рассмотрение споров в ВТО связано с нагрузкой на человеческие и финансовые ресурсы. Эти факты указывают на центральную роль функции разрешения споров ВТО в области управления глобальной торговлей. Тем не менее глобальная архитектура торговли раскалывается под влиянием нормотворческого отступления в сторону преференциальных соглашений. С одной стороны, уже давно существует опасение, что механизм разрешения споров ВТО разрушится под давлением постоянно растущего количества дел. Еще один предполагаемый риск связан с тем, что Орган по разрешению споров может быть вынужден выйти за рамки своих полномочий для заполнения пробелов в торговых правилах посредством судебного нормотворчества, которое не предусмотрено в соглашениях ВТО. С другой стороны, преференциальные соглашения предусматривают процедуры разрешения споров только для участвующих сторон, хотя их правила оказывают влияние на торговые потоки нечленов. Ограниченный институциональный потенциал может оказаться проблемой для доступа к судебной защите малых государств, являющих сторонами преференциальных договоренностей, тогда как при рассмотрении спора в рамках ВТО они могут рассчитывать на некоторую административную и процессуальную поддержку, оказываемую Секретариатом ВТО. Как и в случае с прозрачностью и поддержанием диалога, утрата институциональной поддержки в сфере разрешения торговых споров, как ожидается, в большей степени затронет небольшие государства. Торговые переговоры Участники опроса указали, что они продолжают рассматривать ВТО в качестве основного форума для ведения международных торговых переговоров. Все 162 члена организации и ее многосторонняя природа могут помочь разработать унифицированный набор глобальных торговых правил. Вне зависимости от их мнения о Повестке дня переговоров раунда Доха, интервьюируемые твердо убеждены, что по этим причинам многосторонние переговоры продолжат играть важную роль в вопросе управления торговлей. В обозримом будущем плюрилатеральные переговоры по таким новым вопросам, как «зеленые» товары, и оставшимся проблемам Повестки дня переговоров раунда Доха оживят нормотворческий процесс в Женеве. Учитывая, что ГАТТ/ВТО постепенно строились на серии плюрилатеральных соглашений, кодексов и решений, такой подход кажется проверенным на практике. Принимая во внимание то, какое высокое значение торговые сообщества придают многосторонности, существует предположение, что плюрилатеральные уступки могут приобрести многосторонний характер в долгосрочной перспективе. Тем не менее остается риск, что плюрилатеральные соглашения подрывают основу многосторонних принципов инклюзивности, недискриминации и прозрачности. Это частично зависит от того, будут ли плюрилатеральные соглашения применяться на основе режима наибольшего благоприятствования. Решение вопроса о том, приобретут ли результаты преференциальных и мегарегиональных соглашений многосторонний характер и в какой степени, повлияет на структуру будущей глобальной торговой системы. На техническом уровне существуют опасения относительно растущего разнообразия и многогранной природы сети преференциальных соглашений. На политическом уровне торговля становится приоритетом в экономической политике большинства стран, что связано, в частности, с их членством в ВТО. Крупные и небольшие государства хотят участвовать в разработке правил, регулирующих их торговые потоки. Несколько участников опроса указали на то, что эти технические и политические процессы могут создать препятствия для развития многостороннего базового уровня правил торговли. Решение вопроса о том, приобретут ли результаты преференциальных и мегарегиональных соглашений многосторонний характер и в какой степени, повлияет на структуру будущей глобальной торговой системы. Обязательная природа механизма разрешения споров ВТО может оказать дополнительное влияние на общую политическую среду торговых переговоров. Интервьюируемые сообщили, что возможность обеспечения выполнения принятых обязательств заставила участников переговоров с осторожностью подходить к неоднозначным формулировкам в торговых договоренностях, препятствуя использованию творческой двусмысленности в качестве техники ведения переговоров в области торговли. Это может означать, что на какое-то время преференциальные соглашения могут стать основным форумом для торговых переговоров. Вывод Управление глобальной торговлей требует прозрачности, диалога, механизма разрешения торговых споров и ведения переговоров о новых правилах. Будучи квазиуниверсальной организацией, обладающей всеми этими функциями, ВТО остается идеальным многосторонним форумом для управления глобальной торговлей. ВТО остается идеальным многосторонним форумом для управления глобальной торговлей. Хотя глобальная торговая система может теоретически функционировать с помощью многосторонней основы, на которой построены преференциальные соглашения, ограниченность финансовых и человеческих ресурсов в странах-участницах договоренностей означает, что на практике один путь будет реализован за счет другого. Увеличение количества форумов, вырабатывающих торговые правила, ведет к риску ухудшения осуществления функций управления в преференциальных соглашениях. Такой сдвиг непропорционально влияет на малые государства, для которых функции управления в рамках ВТО являются глобальным общественным благом. Это общественное благо не может быть заменено сетью преференциальных соглашений. Помимо нерешенных вопросов Повестки дня переговоров раунда Доха, глобальные торговые сообщества должны уделить внимание и этим проблемам в целях обеспечения торговли и устойчивого развития для всех участников. Эта статья была подготовлена на английском языке для публикаций серии "Bridges", в частности, для Passerelles на французском языке. Силке Троммер – преподаватель курса по глобальному устойчивому развитию и мировой политике в Университете Хельсинки, соредактор книги Expert Knowledge in Global Trade (издательство Routledge, 2016 г., совместно с Эрин Ханна и Джеймсом Скоттом), а также блога о глобальной политике
Written by Silke Trommer