Мегарегиональные торговые соглашения подрывают центральную роль ВТО и несут значительные риски для стран, не участвующих в переговорах. Международное сообщество должно выработать пути снижения этих рисков. В течение ближайших лет основной проблемой, которую предстоит решить лицам, формирующим политику в сфере международной торговли, будет поиск путей, чтобы мегарегиональные и плюрилатеральные соглашения стали дополнением, а не источником разрушения многосторонней торговой системы. Увеличение количества заключаемых членами ВТО соглашений, направленных на углубление интеграции их экономик, серьезно изменило динамику торговых переговоров на глобальном уровне. Десятая Министерская конференция ВТО в Найроби, состоявшаяся в декабре 2015 г., принесла только ограниченные результаты. Несмотря на то что США и Европейский союз призвали завершить переговоры раунда Доха (они более не поддерживают мандат переговоров), развивающиеся страны и страны с быстро развивающейся экономикой выразили желание продолжать переговоры в рамках этой повестки дня. Сейчас многие ожидают, что переговоры по вопросам глобальной торговой политики все чаще будут проходить в рамках небольших групп. Будучи «главной платформой для управления глобальной торговлей по вопросам, не охваченным ВТО», [1] мегарегиональные соглашения вызывают широкую обеспокоенность. Трансатлантическое торговое и инвестиционное партнерство (ТТИП), Транстихоокеанское партнерство (ТТП) и плюрилатеральное Соглашение по торговле услугами (СТУ) стали предметом интенсивных дебатов. Вопрос о легитимности этих соглашений стоит более остро по сравнению с их предшественниками, так как новые договоры все более направлены на гармонизацию управления рисками, вместо того чтобы сосредоточиться исключительно на устранении традиционной протекционистской политики. В то время как влияние этих договоренностей на участвующие экономики широко и публично обсуждается, последствия для стран, не охваченных ими, получили гораздо меньше внимания. Однако риски таких договоров для неучаствующих государств могут быть значительными и потенциально противоречить целям глобальной многосторонней торговли. Вероятность негативного влияния всевозрастающей регионализации торговых отношений и еще более широкой либерализации рынка вне рамок ВТО на развивающиеся страны особенно велика. Пока члены ВТО не пришли к общему мнению относительно будущего раунда Доха, а участники переговоров еще с трудом ориентируются в переговорах после встречи в Найроби , правительствам следует сфокусироваться на обсуждении путей максимального снижения рисков этих соглашений для третьих стран. Это чрезвычайно важно для ослабления опасений маргинализации и предотвращения создания конкурирующих торговых блоков исключенными странами. Кроме того, это необходимо для обеспечения совместимости мегарегиональных соглашений с многосторонней торговой системой. Для того чтобы справиться с этим вызовом, международное сообщество должно обсудить новые стратегии и модели торговли. Автор настоящей статьи надеется внести вклад в более плодотворную дискуссию о предстоящих торговых переговорах, обозначив возможности для повышения открытости мегарегиональных соглашений и снижения рисков, с которыми сталкиваются развивающиеся страны. Риски для развивающихся стран Заключение мегарегиональных соглашений подразумевает, что в будущем режим международной торговли будет менее справедливым. Влияние зависит от степени диверсификации их товарных и экспортных рынков, а также от способности этих стран выдерживать конкуренцию с региональными торговыми партнерствами с помощью их собственных инициатив. Бедные развивающиеся страны, не участвующие в мегарегиональных соглашениях, скорее всего, понесут убытки в торговле и конкурентоспособности, не в последнюю очередь из-за эрозии преференций. Если мегарегиональные соглашения перенаправят торговые потоки, то этим странам также будет сложнее получить доступ к капиталу и технологиям. Мегарегиональные соглашения, подписанные вне рамок ВТО, могут еще больше снизить влияние развивающихся стран в торговых переговорах. В прошлом эти члены организации объединили усилия в ВТО, чтобы добиваться либерализации доступа на рынки, соответствующего их национальным уровням развития. Однако переговоры в малых группах ограничивают создание такого рода коалиций, что позволяет более развитым экономикам сталкивать конкурирующих торговых партнеров в своих интересах. Результат этого подобен тому, что развивающиеся страны испытывали до своего восхождения, когда они не могли защитить свои интересы в отношениях с ведущими экономиками в рамках многостороннего торгового форума. Развивающиеся страны, не желающие отставать от своих конкурентов по экспорту, ощущают увеличение давления в направлении либерализации во все большем количестве сфер, регулируемых мегарегиональными соглашениями. ТТП вынуждает развивающиеся страны решать проблемы, которые пока что не нашли заметного урегулирования на многостороннем уровне. Среди них обязательства, связанные с дополнительной охраной прав на объекты интеллектуальной собственности, государственными предприятиями и электронной коммерцией. Некоторые развивающиеся страны, на которых влияет предоставленный Вьетнаму улучшенный доступ на рынок США, например, Пакистан или Бангладеш, могли бы присоединиться к ТТП, чтобы защитить свой экспорт, но они не готовы принять многие положения соглашения и не имеют возможности влиять на его формирование. Для быстро развивающихся торговых держав, таких как Бразилия, Индия и Китай, риски ниже. Благодаря своему экономическому и политическому влиянию, эти страны могут побороться за региональные торговые партнерства. Китай уже лоббирует подписание мегарегионального соглашения в Тихоокеанском регионе – Регионального всестороннего экономического партнерства. В этой ситуации важно, чтобы ТТИП и ТТП не рассматривались как попытка уравновесить возрастающее влияние стран с быстро развивающейся экономикой. Возросшая конкуренция за политические и экономические сферы влияния, которая приводит к появлению еще более сложной системы торговых правил и норм, не только навредит развивающимся странам, но и повысит издержки для экспортеров из ЕС и США. Пути снижения рисков Действия, направленные на создание открытых и безвредных мегарегиональных соглашений, можно разделить на три категории. К первой категории относятся изменения, которые могут быть внедрены в одностороннем порядке участниками переговоров для обеспечения открытости договоренностей. Ко второй – положения, разрешающие частичное или полное присоединение третьих стран к этим соглашениям. К третьей – шаги, предпринятые на многостороннем уровне, которые бы подтверждали центральную роль ВТО. Выбор договаривающихся сторон Ответственность за разработку мегарегиональных соглашений главным образом лежит на сторонах, участвующих в этих переговорах, которые не должны забывать о более широких последствиях договоров для международной торговой системы. Масштаб и формат торговых соглашений играют ключевую роль в определении их влияния на третьи страны и международную систему. Это относится к правилам происхождения товаров, либерализации доступа на рынки на основе режима наибольшего благоприятствования, а также к сотрудничеству с третьими сторонами по вопросам разработки норм. Мегарегиональные соглашения содержат основу для гармонизации правил происхождения товаров между торговыми партнерами. Неоднократно подчеркивалось, что ТТИП дает возможность влиять на подходы ЕС и США к правилам происхождения товаров. Производители во всех странах выиграли бы от упрощения и стандартизации требований на основе более либерального определения правил происхождения. Для того чтобы помочь развивающимся странам сохранить или улучшить свои позиции в цепочках создания стоимости, пороговое значение добавленной стоимости, при котором вклад в стоимость считается национальным, должно быть максимально низким. Альтернативные варианты кумуляции также могли бы защитить существующие производственные сети и цепочки поставок. Необходимо рассмотреть либерализацию доступа на рынки на основе режима наибольшего благоприятствования в сферах торговли услугами и правительственных закупок. Хотя полная интеграция рынков может потребовать более глубокого сближения регуляторных режимов, что возможно только среди некоторых стран, исследования говорят о получении больших преимуществ, если соглашения не будут носить эксклюзивный характер, а скорее будут открыты для всех сторон, которые смогут выполнить нормативные требования в рамках сфер сближения. Для режимов регулирования правительственных закупок, уже выигрывающих от значительной иностранной конкуренции (например, в Европе), выгоды от реформы преференциального режима могут также быть неоднозначными и даже негативными из-за традиционной обеспокоенности о создании и отвлечении торговли. Большая часть преимуществ таких мегарегиональных соглашений, как ТТИП, сводится к сотрудничеству по вопросам разработки норм, которое вызывает особое беспокойство третьих сторон. Таким образом, одной из стратегий снижения потенциальных негативных последствий договоров должно стать совместное признание норм и технических стандартов со странами, не участвующими в соглашениях. Это могло бы произойти, если бы компаниям из третьих стран позволили продавать свою продукцию во всех государствах, подписавших мегарегиональное соглашение, при условии ее соответствия требованиям, предъявляемым одним из участников этого договора. Такое регуляторное сотрудничество стало бы одним шагом вперед на пути к принятию новых членов. Альтернативные варианты присоединения Договаривающимся сторонам мегарегионального соглашения также необходимо разработать правила присоединения для будущих участников. Южная Корея и Филиппины, например, уже проявили интерес к присоединению к ТТП. Подписание отдельных соглашений со всеми участниками мегарегиональной договоренности или обновление существующих соглашений до мегарегиональных стандартов может быть неприемлемо для потенциальных участников. Несмотря на то что планируемое обновление торговых отношений ЕС и Мексики может привести их двустороннее соглашение в соответствие с ТТИП, подобный маневр с ТТП может оказаться более сложным для стран, которым придется вести переговоры или модифицировать несколько соглашений. Такая стратегия также будет слишком изолированной и не позволит снизить риски для развивающихся стран с точки зрения асимметричной переговорной позиции. Помимо полного присоединения, требования к членству для развивающихся стран могли бы варьироваться в зависимости от их уровней развития. Четко сформулированное положение о присоединении могло бы стать самым универсальным способом сделать мегарегиональные соглашения открытыми для заинтересованных сторон и признать их право на преференциальный доступ на вовлеченные рынки. Однако присоединение имеет свою цену: кандидаты на участие в соглашении будут иметь относительно малое влияние на его существенные положения. Подобно переговорам о членстве в ВТО, охват переговоров о присоединении к мегарегиональным соглашениям будет сводиться в основном к вопросам доступа на рынки, что не сильно привлекает многие страны, особенно те из них, которые обладают политическим или экономическим влиянием. Требования по либерализации для развивающихся стран, получающих выгоды от односторонних преференций, будут слишком высокими. Роль реципиента установленных правил будет приемлемой только для небольшой группы государств, которые уже подписали торговые соглашения с одним или со всеми договаривающимися сторонами мегарегионального соглашения и которые остаются глубоко взаимосвязанными с этими рынками (например, периферийные страны Европы и участники ТТИП). С этой точки зрения присоединение к мегарегиональным договоренностям явно проигрывает многосторонним переговорам. Развивающиеся страны, рассматривающие как минимум одного члена мегарегионального соглашения в качестве важного торгового партнера, могут, однако, быть заинтересованы в частичном присоединении. По аналогии с ВТО и соглашениями Север-Юг, асимметричная либерализация должна подразумевать , что к развивающимся странам будет применяться меньшее количество обязательств, которые будут носить менее жесткий характер, в таких сферах, как торговля услугами, конкуренция и инвестиции. Сюда же может включаться сотрудничество по вопросам разработки норм, которое повысит прозрачность и позволит производителям из третьих стран участвовать в процессе установления стандартов. В рамках ТТИП, например, третьи страны могли бы провести переговоры по заключению договора, предусматривающего более узкий набор правил и норм, наподобие секторальных соглашений, переговоры по которым прошли в 1990 годах. Кроме того, некоторые авторы отмечают, что третьи страны могут также в одностороннем порядке принять нормативные стандарты, эквивалентные закрепленным в ТТИП. [2] Это может стать первым шагом в подготовке их экономик к заключению соглашений о взаимном признании с ЕС и США. Поскольку такая стратегия будет относиться только к некоторым, а не ко всем правилам соглашения, она позволит третьим странам определить вопросы для самостоятельного принятия решений. [3] Тем не менее, этот процесс будет интересен только тем государствам, которые заинтересованы в принятии уже установленных правил. Реакция на многостороннем уровне В то время как представители договаривающихся сторон по обе стороны Атлантического океана делают громкие заявления о том, что ТТИП и ТТП должны устанавливать правила глобальной коммерции, другие страны заинтересованы в создании собственных проектов по либерализации, которые могут реализоваться как в рамках, так и за пределами ВТО. Вместо создания конкурирующих мегарегиональных соглашений третьи страны могут прибегнуть к вариативной геометрии в ВТО. По сравнению с мегарегиональными договоренностями, плюрилатеральные соглашения будут более востребованными при условии, что они основаны на режиме наибольшего благоприятствования и меньшие развивающиеся государства, включая наименее развитые страны, могут извлечь из них пользу. Однако в условиях отсутствия обязательств относительно открытости и инклюзивности в текущих мегарегиональных соглашениях сдержанность со стороны третьих стран кажется маловероятной. Участники СТУ не горят желанием открывать свое соглашение, пока не наберется критическая масса поддерживающих его стран. Включение в эти переговоры Китая, недавно поддержанное Европейским парламентом , несомненно, ускорит получение этим соглашением статуса многостороннего и, вероятно, подвигнет больше стран присоединяться к обсуждениям. В свете «непреодолимых и существенных расхождений во взглядах по вопросу переговорной повестки дня» [4] после Министерской конференции ВТО в Найроби, члены ВТО все больше нацелены на поэтапное выполнение мандата раунда Доха по мере достижения «критической массы стран, желающих продвигаться дальше и быстрее». [5] Это подразумевает, что принцип единогласного принятия решений ВТО будет нарушен и членам организации придется пожертвовать любым потенциальным компромиссом по самым острым проблемам, сдерживающим переговорный процесс. В то же время есть основания полагать, что сферы, в которых члены могли бы преодолеть свои разногласия, не зависят от раунда Доха. На самом деле возрастающий интерес развитых стран к обсуждению в рамках ВТО новых проблем, таких как инвестиции и цифровая торговля, предполагает, что вряд ли возможно сохранить многостороннюю систему в ее текущем виде. Учитывая нежелание более бедных стран сместить акцент переговоров с вопросов развития, заключение секторальных соглашений между заинтересованными членами ВТО (как с закреплением режима наибольшего благоприятствования, так и без него) становится все более реальным. При этом следует отметить недостаточное количество идей об увеличении роли ВТО в управлении мегарегиональными соглашениями. Принятая в Найроби Декларация министров поручила Комитету ВТО по региональным торговым соглашениям обсудить системные последствия таких договоренностей для многосторонней торговой системы. Что касается природы ВТО как организации, управляемой ее членами, то предложения о реформе зачастую ограничиваются традиционными концепциями международных организаций как форумов для сбора и распространения информации среди договаривающихся сторон. В качестве шага в этом направлении можно рассматривать закрепленную в пункте 28 Декларации цель превратить действующий временный механизм прозрачности региональных торговых соглашений в постоянный механизм. Аналогичной идеей является создание механизма под названием “Transparency Exchange Mechanism”, представляющего собой базу данных, в которой будет содержаться информация относительно предпринимаемых на разном уровне усилий, направленных на либерализацию. Использование этого механизма рассматривается Мавродис в качестве элемента своего видения новой версии ВТО. [6] Предыдущие труды других авторов также поддерживают создание Форума для обмена информацией по региональным торговым соглашениям, который будет проводить ежегодные встречи и запустит интерактивный веб-сайт, содержащий обновляемую информацию и исследования по торговым соглашениям. Несколько предложений идут дальше и, например, предлагают создать механизм, который поддержит третьи страны в выражении своих интересов и обеспокоенностей. Мортенсен предлагает провести «реформу действующего механизма контроля, проверки и разрешения в отношении создания и функционирования соглашений о свободной торговле». [7] Вместе с тем, учитывая щекотливость вопроса суверенитета среди членов ВТО, он признает: «маловероятно, что ВТО когда-либо будет обладать эффективной и независимой способностью проводить по собственной инициативе экспертизу соглашений о свободной торговле, о которых члены ВТО уведомили организацию». В связи с этим описанные выше односторонние действия участников переговоров становятся еще более критичными. Вывод Будущее ВТО зависит от способности организации адаптироваться к последним изменениям. Ричард Болдуин недавно выступил с предостережением: «Без реформы по приведению действующих РТС в соответствие с правилами ВТО […] тенденция снижения центральной роли ВТО продолжится и, возможно, доведет ее до переломного момента, после которого нации будут игнорировать правила ВТО, поскольку все так делают. Существует риск откатиться в XIX век мира “великих держав”». [8] Участники следующей фазы международных торговых переговоров должны прислушаться к этому предупреждению. Если риски мегарегиональных соглашений для третьих стран не будут вовремя устранены, то представления о конкурирующих двусторонних соглашениях могут получить дальнейшее распространение и создание соперничающих торговых блоков усилится, и тогда переломный момент, о котором предостерегает Болдуин, может наступить значительно раньше. В настоящее время ВТО и ее члены, конечно, не могут остановить лидеров, стремящихся к более глубокой интеграции с избранными торговыми партнерами. Что нам нужно сделать в многоскоростной системе, так это связать и увеличить кластеры глубокой интеграции с более медленно двигающимися членами ВТО. Это подразумевает минимизацию проистекающих из мегарегиональных соглашений рисков для развивающихся стран. Фабиан Боненбергер – магистрант в области государственной политики в Школе государственного управления «Херти», Германия Эта статья была отобрана в рамках конкурса студенческих работ, приуроченного к Симпозиуму по торговле и развитию , который прошел 14-17 декабря 2015 г. в Найроби. В этом конкурсе участвовало более ста студентов со всех уголков мира. [1] Baldwin, Richard. 2014. «4.3 The Systemic Impact». In: World Economic Forum. Mega-regional Trade Agreements. Game-Changers or Costly Distractions for the World Trading System?, 8, стр. 25-27. [2] Aggarwal, Vinod D. and Simon J. Evenett. 2015. “An Open Door? TTIP and Accession by Third Countries”. In: The Politics of Transatlantic Trade Negotiations. TTIP in a Globalized World (edited by Jean-Frédéric Morin et al.), стр. 93-102, Burlington, VT: Ashgate. [3] Там же. [4] Azevêdo, Roberto. 2015. “ WTO members secure “historic” Nairobi Package for Africa and the world ”. [5] Dadush, Uri. 2014. “5.1 Potential Responses to Mega-regionals by Excluded Countries”. In: World Economic Forum. Mega-regional Trade Agreements. Game-Changers or Costly Distractions for the World Trading System?, стр. 28-30. [6] Mavroidis, Petros C. 2015. “Let’s Stick Together: The TTIP, the WTO and the WTO 2.0”. In: The Politics of Transatlantic Trade Negotiatons. TTIP in a Globalized World (edited by Jean-Frédéric Morin et al.), стр. 151-158, Burlington, VT: Ashgate. [7] Mortensen, Jens L. 2015. “WTO Oversight over Bilateral Agreements: From a Notification to an Examination Process?” In: The Politics of Transatlantic Trade Negotiatons. TTIP in a Globalized World (edited by Jean-Frédéric Morin et al.), стр. 159-172, Burlington, VT: Ashgate. [8] Baldwin, Richard. Там же. Для подписки на электронную рассылку «Мостов» заполните эту форму .
Written by Fabian Bohnenberger