В статье анализируется возможность ратификации ТТП в США в контексте проводимых в этом году президентских выборов, а также рассматриваются последствия этого соглашения для Бразилии. После провала Панамериканской зоны свободной торговли в 2003 г. США вели политику заключения торговых и инвестиционных соглашений на субрегиональной и двусторонней основе со странами Латинской Америки. Вашингтон нашел партнеров по свободной торговле в Чили, Перу, Колумбии, Панаме и группе, объединяющей Центральную Америку и Доминиканскую Республику. Мексика и Канада уже достаточно глубоко интегрировались с американской экономикой благодаря Североамериканскому соглашению о свободной торговле. Тем не менее крупнейший рынок Латинской Америки – Бразилия – остается закрытым для торговой дипломатии США. Хотя Бразилия является главным объектом интереса американских компаний, заинтересованных в свободной торговле в регионе, в Вашингтоне понимают, что двустороннее соглашение (или многостороннее соглашение с блоком МЕРКОСУР) не может обсуждаться без значительного изменения бразильской торговой политики. Ввиду отсутствия возможности заключения соглашения о свободной торговле с Бразилией, США исчерпали дополнительные пути либерализации торговли в Западном полушарии. В этом контексте по мере концентрации торговой политики и дипломатии США на Азии и Европе призывы к расширению региональной торговли остаются незамеченными. Переговоры по Транстихоокеанскому партнерству (ТТП), судьбоносному соглашению 12 стран тихоокеанского побережья, завершились в октябре 2015 года. В настоящее время США и ЕС продолжают переговоры по Трансатлантическому торговому и инвестиционному партнерству. Несмотря на то что Бразилия не принимает участия в этих мегарегиональных соглашениях, они окажут значительное влияние на ее торговые отношения. Некоторые наблюдатели в Вашингтоне отмечают, что новые схемы интеграции могут оказаться слишком привлекательными для Бразилии, чтобы их игнорировать, особенно учитывая стагнацию бразильской экономики. Сейчас, однако, еще слишком рано говорить о влиянии ТТП на бразильскую политику. Более значимым является вопрос о том, как Конгресс США будет определять торговую политику внутри страны. Намечающаяся битва относительно ТТП на Капитолийском холме будет чрезвычайно сложной, а ее итог далеко не гарантирован. Роль Конгресса в торговой политике Согласно Конституции США, основная ответственность за формирование торговой политики лежит на законодательной ветви власти. По прагматическим причинам, однако, Конгресс передал определенные полномочия исполнительной ветви, в частности, в отношении переговоров по торговым соглашениям. «Полномочия по содействию торговле» (Trade Promotion Authority; далее – ПСТ) предусматривают процедуры Палаты представителей и Сената, предоставляющие возможность ускоренного рассмотрения торговых соглашений после того, как переговоры о них проведены Администрацией в консультациях с Конгрессом. Действие полномочия обновляется на ограниченные периоды времени. Оно считается незаменимым для поддержания уверенности в партнерах по переговорам в том, что соглашения не будут расчленены поправками Конгресса, а просто станут предметом голосования за или против. По мере усиления односторонности торговой политики США, споры относительно необходимости обновления ПСТ становятся все более ожесточенными. И в 2015 г. мало что изменилось. После нескольких осечек Администрация Президента Обамы с небольшим перевесом набрала необходимые голоса для поддержки ПСТ в июне благодаря содействию Республиканской партии. Между тем со стороны партии президента всего 13 демократов в Сенате и 28 в Палате представителей поддержали законопроект. Голосование оказалось предвестником более широкой идеологической борьбы по вопросам торговли, которая стала слишком жесткой, причем влияние умеренных групп в обеих политических партиях снизилось. Оно также стало отражением долгих институциональных трений по торговой политике между исполнительной и законодательной ветвями власти. Вопрос торговли приводит к конфронтации между президентом, который должен рассматривать международные экономические и политические проблемы страны в целом, и Конгрессом, чьи члены представляют интересы индивидуальных групп избирателей. Это особо ощущается в Палате представителей, поскольку потеря рабочих мест, связанная с торговлей, изменяет структуру голосующих в избирательных округах. Для многих демократов в Палате представителей международная торговля символизирует многое из того, что не нравится этой партии об изменениях в американской экономике за последние несколько десятилетий. Состояние дел по ТТП Учитывая такое развитие событий, ратификация ТТП в США обещает стать трудной задачей. Масштаб действия расхваливаемой за высокие стандарты и комплексный подход договоренности намного превосходит сферу действия любого предыдущего соглашения. Помимо США его подписали еще четыре страны из Западного полушария – Канада, Мексика, Чили и Перу, а также 7 стран Азиатско-Тихоокеанского региона, среди которых Япония, чей рынок представляет собой самую значимую неиспользованную возможность. В сумме на эти 12 стран приходится около 40% мирового ВВП. Спустя пять лет и 19 официальных раундов переговоров, которые завершились 5 октября 2015 г., Администрация Президента Обамы опубликовала полный текст соглашения 5 ноября, положив начало 3-месячному периоду, в течение которого Конгресс, в соответствии с ПСТ, должен будет рассмотреть документ. Голосование относительно выполнения соглашения может пройти уже весной 2016 г. – в разгар президентских выборов. Как написал Дэниел Твининг в Financial Times , Президент Обама «выбрал наихудший момент для продвижения Транстихоокеанского партнерства в Конгрессе». 1 График президентских выборов в этом году, несомненно, усугубит политические сложности, связанные с торговыми соглашениями, даже при наиболее благоприятных обстоятельствах. Несмотря на поддержку ТТП будучи Государственным секретарем, предполагаемый кандидат в президенты от Демократической партии Хилари Клинтон отрицательно высказалась относительно его ратификации. Большинство демократов в Конгрессе критикуют ТТП, а профсоюзы, которые являются одними из крупнейших доноров Демократической партии, усиленно лоббируют его непринятие. Они наверняка повторят претензии, ранее звучавшие в адрес Североамериканского соглашения о свободной торговле, учитывая, что в ТТП участвуют Мексика и Канада. Ожидается, что республиканцы, будучи традиционными защитниками свободной торговли, поддержат ратификацию ТТП. Тем не менее многие кандидаты в президенты от республиканцев раскритиковали соглашение, а представители партии в Конгрессе могут неохотно поддерживать его в год выборов. Неутешительным сигналом стало сделанное сенатором Оррином Хэтчем, влиятельным республиканским председателем комитета по торговой политике, негативное заявление по окончании переговоров: «Хотя мы еще не владеем всей информацией, к сожалению, я боюсь, что этот договор, как представляется, не достигнет своей цели». 2 Его озабоченность в какой-то мере вызвана неприятием фармацевтической отраслью США достигнутого компромисса относительно исключительных прав на данные биопрепаратов – вида медикаментов, изготовляемых из живых организмов. Этот вопрос стал одним из наиболее проблемных, вызвав задержку в завершении переговоров, и может в итоге ослабить усилия делового сообщества, направленные на ратификацию ТТП. Такая сдержанность в отношении ТТП вызывает серьезные вопросы. Ясно, что соглашение не будет ратифицировано без всесторонней поддержки республиканского руководства. Один положительный знак для будущего этого договора – избрание конгрессмена Пола Райана, рьяного сторонника свободной торговли, спикером Палаты представителей. Хотя борьба в Вашингтоне еще не началась, мы знаем, что последующие месяцы станут решающими для международной торговли. Последствия для торговой политики США Хотя популяризация ТТП будет главным образом сосредоточена на экономических преимуществах для США, чиновники Администрации Президента также собирают убедительные доказательства его стратегической важности. ТТП рассматривается как ключевой элемент сохранения престижа и влияния США в Азии. Как известно, Министр обороны США Эш Картер заявил, что ратификация соглашения для него так же важна, как и авианосец, а Госсекретарь Джон Керри отметил, что формирование открытой и основанной на правилах глобальной торговой системы является национальным интересом США. Во время своего первого появления на публике в Вашингтоне сразу после завершения переговоров Торговый представитель США Майкл Фроман высоко оценил действенные защитные механизмы в области труда и окружающей среды, новые правила, касающиеся прав интеллектуальной собственности, и закрепленные в ТТП ограничения для государственных предприятий. При этом он подчеркнул важность основанного на правилах порядка с учетом существования «конкурирующих экономических моделей». Негласный смысл этого высказывания состоит в том, что если США не смогут создать правила, это сделает Китай. Как написал бывший заместитель министра обороны США Мишель Флурнуа в Wall Street Journal , неспособность ратифицировать ТТП создаст вакуум лидерства, который «быстро заполнят другие державы, скорее всего Китай, который с радостью установит более слабые правила и низкие стандарты в глобальной торговле». 3 Самое большое достоинство соглашения, однако, заключается в том, что оно представляет собой открытую платформу. Государства-члены заявили, что другие страны смогут присоединиться к нему, если они захотят принять те же стандарты. Таким образом они отвергли обвинения в преднамеренном исключении или сдерживании Китая. В какой-то степени Бразилия является Китаем Западного полушария в отношении ТТП. Хотя она и не представляет собой геополитического соперника такого же уровня, как Китай, Бразилия – крупнейшая экономика региона, которая, однако, максимально закрыта для внешней торговли. Вашингтон и Бразилия давно спорят о различных торговых проблемах, в том числе о неспособности США реформировать свою программу хлопковых субсидий и о введении Бразилией протекционистских мер. Нетарифные барьеры, такие как ограничения лицензий на импорт и требования к правилам происхождения, негативно характеризуют Бразилию в глазах иностранных инвесторов. Потенциальные риски сопротивления Бразилии более открытой торговой политике подчеркиваются и ТТП, и Тихоокеанским альянсом, в который входят четыре ее латиноамериканских соседа. Ратификация ТТП станет свидетельством того, что мегарегиональные соглашения могут работать, несмотря на провал глобальных переговоров. Бразилия может столкнуться с растущей изоляцией и, возможно, с отвлечением торговли в сферах промышленного производства и сельского хозяйства. В итоге Конгресс США может нанести ТТП и, следовательно, своему авторитету серьезный ущерб. Если же ему удастся ратифицировать соглашение, Вашингтон может поставить Бразилию, как и Китай, перед фундаментальным выбором: присоединиться к основанному на правилах торговому режиму высокого уровня или столкнуться с исключением из экономических центров притяжения. Много будет зависеть от выборов в 2016 году. Первоначально эта статья была опубликована на португальском языке в бюллетене “Pontes” ICTSD. 1 Twining, Daniel. Financial Times. “Barack Obama’s Late Lamented Trade Deal,” 14 октября 2015 г. 2 Hatch Statement on Trans-Pacific Partnership Negotiations, 5 октября 2015 г., онлайн: http://1.usa.gov/1Y35s0l . 3 Florunoy, Michèle. Wall Street Journal. “A Trade Deal With A Bonus For National Security,” 8 марта 2015 г. Кассия Маккиг – директор по правительственным связям в вашингтонском офисе Совета Америк Для подписки на электронную рассылку «Мостов» заполните эту форму .
Written by Kezia McKeague